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借助“竞争中性原则”深化国企改革

来源:集团公司贸管信息部 浏览次数: 日期:2019年4月4日 12:25

摘要:

 

有关竞争中性原则及其相关议题受到广泛关注并引发深度讨论。“竞争中性(Competitive Neutrality)原则”要求,在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面,对各类所有制企业平等对待。国资监管部门此前也曾表示,“我们也提倡所有制中立(Ownership Neutrality)”。实质上,“竞争中性原则”与“所有制中立原则”是一个硬币的两面。

竞争中性原则的演进过程和基本内涵

竞争中性原则最早由澳大利亚政府提出。20世纪90年代前半期,澳大利亚为了在国内形成一个真正的全国性的统一市场以及实施更有效的竞争政策,对竞争法律和竞争政策进行了广泛的改革。改革的目的就是改善市场效率、提高生产率以及鼓励创新。1993年澳大利亚发布《希尔墨报告》(Hilmer Report),即国家竞争政策评估报告。在报告中提出有效的国家竞争政策改革的六大议题:企业的不正当竞争行为、竞争中不当的规则限制、公有企业的不适当垄断、基础设施的进入门槛、垄断定价以及公有企业与私人企业竞争环境下的竞争中性。该报告中正式提出竞争中性原则,即政府从事的那些与私人部门相竞争的商业活动不得仅仅因其政府所有和控制而享有竞争优势。竞争中性原则要求构建一个公平的竞争环境,消除公有企业在资源配置和政策优惠上的市场扭曲,给公有企业和私人企业一样的公平竞争环境,保证各个市场参与主体处于平等的市场竞争地位。可以看到,澳大利亚提出竞争中性原则的最初目的是通过国内竞争政策的改革来促进国内统一市场形成以及保证市场公平竞争。

OECD(经济合作与发展组织)自2009年以来积极推进竞争中性原则的研究和推广,并得到欧盟(EU)的积极响应,因为欧盟自成立以来一直推动欧盟区域市场内的平等竞争。OECD最早在2009年基于两次竞争政策的圆桌会议的讨论成果编辑出版了题目为《国有企业与竞争中性原则》的研究报告。其后OECD又陆续发表了大量的相关研究成果。

从OECD发表的研究成果来看,2013年是一个分水岭。2013年之前的研究,着重于讨论基于竞争中性原则如何在一国或区域内部构建公平的竞争环境。2013年之后的研究,则着重于从贸易和投资融合的角度基于竞争中性原则讨论国有企业在全球经济中扮演的角色、产生的影响以及防范机制。报告指出大约22%的全球最大公司被政府有效控制。OECD提出的竞争中性规则架构包括竞争中性定义、识别标准、评价准则、投诉机制、约束和惩罚机制,构成了一个竞争中性原则实施的完整体系。

美国政府自2011年之后在全球性经济组织中积极推行OECD主张的竞争中性原则。美国或者单独或者联合澳大利亚、欧盟等国家和区域组织,在国际贸易和投资谈判中(如TPP、APEC)将竞争中性原则加入谈判议程,以期成为一项新的国际贸易和投资规则。

澳大利亚对竞争中性的定义是“政府把控的商业活动不得因其公有的所有权地位而享有私营部门竞争者所不能享有的竞争优势”。强调不同市场主体间的平等市场地位,防止对私人企业的市场歧视,避免给予公有企业的资源错配和政策优惠而导致市场扭曲以及效率低下,从而损害全社会的福利。

OECD对竞争中性原则的定义则简洁明了:即“维持公有企业与私人企业之间的平等竞争”(Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business)。强调“竞争中性原则是一个规则框架,在这个框架内公有企业与私人企业面对的是同样的规则体系;同时,与政府的任何接触都不会给市场参与者带来竞争优势”。同时也提出了实现“竞争中性”的保证原则包括平等对待(equal treatment),透明度管理(transparency directive)和政府补贴控制(government subsidy control)。

UNCTAD(联合国贸易和发展会议)对竞争中性原则的定义是“与私人部门竞争的重要政府商业活动不应该仅仅由于政府所有和控制而具有竞争优势或者竞争劣势”。这个定义的特点是不仅强调国有企业具有的额外竞争优势,也强调额外竞争劣势。

其中,由国家所有和控制可能带给国有企业的竞争优势通常包括:免除相关税费、免于各种规则要求、明显的和隐藏的政府对企业债务的担保、优惠贷款、无需考虑折旧费用、无需考虑资产的商业回报、免于破产、各种补贴和优惠(如土地优惠)、垄断和义务优势(Monopoly and advantage of incumbency)、信息优势等。由国家所有和控制可能带给国有企业的竞争劣势通常包括:更高的责任义务(greater accountability obligation)、公共服务义务、管理自主性约束、需要遵守各种政府相关政策(如工资、就业、行业事务)等。

OECD在2012年发表的《竞争中性:维持公有企业与私人企业之间的平等竞争》报告指出,为了实现公平、透明、开放的竞争,主张从以下八个方面认定竞争中性状况:(简化)国有商业企业的运营模式、(识别)承担各类功能的成本、(实现)商业回报、(透明的)履行公共服务义务、(确保)税收中性、(确保)监管中性、(确保)债务中性和补贴中性、(竞争性)政府采购。如何界定基于竞争中性原则的市场治理改革是否有效?澳大利亚在《国家竞争会议报告》(National Competitive Council)中提出了竞争中性效果评价标准。总体原则是基于竞争中性原则改革的收益是否大于改革的成本。九大具体评价标准包括消费者利益、市场竞争性、可持续发展、社会福利与公平、行业关系、就业的健康程度和安全性、行业进入门槛与公平性、经济增长与地区发展以及资源有效配置。

借助竞争中性原则加快和深化国企改革的意义

中国国有企业数量多、规模大、发展快且积极参与国际市场竞争,因此,一旦竞争中性原则变为国际经贸的通用规则将对我国广大国有企业产生深远影响。

借助竞争中性原则,一方面在国内可以促进国有企业和民营企业间的平等市场竞争地位形成,完善社会主义市场经济体系;另一方面在国际上反对因为所有制设置不同的规则和歧视性待遇,为我国国有企业在国际市场平等参与市场竞争创造公平环境。

借助竞争中性原则对加快推进和有效深化国企改革,实现国有企业改革目标具有重要的现实意义。具体表现在以下四个方面:

第一,竞争中性原则的基本取向与国有企业的总体改革方向相一致。竞争中性原则主张维护处于社会主义市场经济中的国有企业和民营企业之间的公平竞争,强调不同市场主体间的平等市场地位。而国有企业改革的思路和目标是 “促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”。而改革之后真正作为独立市场主体的国有企业当然也需要公平竞争的市场环境,需要不同类型的独立市场主体都得到平等对待,需要使市场在资源配置中起决定性作用的市场环境。因此,竞争中性原则的基本取向与国有企业的总体改革方向相一致。

第二,竞争中性原则的引入将有助于深化国有企业改革。以竞争中性原则对待国有企业,就不仅需要在商业活动中逐渐从国有企业中剥离由于国有性质所形成的额外竞争优势,也需要剥离由于国有性质所造成的额外竞争劣势。例如特定行业的准入门槛、政策性行业垄断、投融资的倾斜、债务的减免优惠等、补贴优惠等额外竞争优势;以及国有资产难以流转、承担政策性社会负担、行政干预、治理机制待完善等额外竞争劣势。因此,以竞争中性原则对待国有企业将有助于深化国有企业的改革。推行竞争中性原则有利于推动国有企业同市场经济深入融合,激发国有企业的市场活力。

第三,竞争中性原则有助于国有企业与民营企业相互促进共同发展。竞争中性原则要求各类所有制的市场主体依法平等使用和处置生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。因此,竞争中性原则既有利于激发国有企业活力,也有利于激发民营企业活力,进而有利于国有企业和民营企业相互促进共同发展。

第四,竞争中性原则有助于国有企业平等参与国际市场竞争。当前,美国等一些发达国家正在推动将竞争中性原则引入多边国际经贸规则,甚至推动弱化“竞争中性原则”制定某些“歧视”国有企业的规则。因此,在国内市场落实以竞争中性原则对待国有企业,构建国有企业、民营企业、外资企业依法公平参与市场竞争的国内市场环境,将有利于在国际经贸谈判中利用竞争中性原则来主张构建公平开放的国际经贸秩序,反对“所有制歧视”。同时,先行在国内借助竞争中性原则促进国有企业改革,提前做好万全准备以应对未来可能到来的挑战,也有利于国有企业积极参与国际市场竞争,提升全球竞争力。

借助竞争中性原则加快推进国企改革的新思路

这些年,中央和各级政府高度重视国有企业改革,以提高国有资本运行效率和增强国有企业活力为中心,相应出台了许多政策和措施来推动国有企业改革,也取得很大的成效。但是,由于这些年国有企业的经营状况比较好,发展比较快,也让一些相关部门和地方对国有企业改革的紧迫感不强烈。在当前背景下,借助竞争中性原则,从平等竞争的视角出发推动国有企业改革无疑会加快推进和有效深化国有企业改革进程,有利于中国特色社会主义市场经济体系的建设。

借助竞争中性原则可以从四个方面加快推进和有效深化国有企业改革:

第一,引入竞争中性效果评价体系,从平等竞争角度来评价国有企业混合所有制改革的效果。混合所有制改革是深化国有企业改革的突破口。判断混合所有制改革成效的核心标准就是是否能切实转换企业经营机制,改善企业治理机制,增强企业内部约束和激励,推动资本要素市场化以及提高国有资本配置效率。通过混合所有制改革可以使得国有资本与民营资本有机混合,依据相关法规、依据市场规律以及依据出资人意愿确定股权结构,形成混合所有制企业。具有混合所有制特征的企业自然就会淡化所有制色彩,理所当然应该与其他类型企业一道在平等竞争的市场环境下开展自主经营活动。因此,可以考虑基于竞争中性效果评价标准(如消费者利益、市场竞争性、可持续发展、社会福利与公平、行业关系、就业的健康程度和安全性、行业进入门槛与公平性、经济增长与地区发展以及资源有效配置),结合中国的现实情况,建立具有中国特色的竞争中性效果评价标准作为辅助标准,从平等竞争角度来评价国有企业混合所有制改革的效果。

第二,通过推动国有企业经营活动的透明化来加快和深化国有企业改革。如何认定是否存在额外的竞争优势或竞争劣势,不仅需要清晰明了和系统规范的评价体系,更需要全面准确及时的相关信息来进行识别和认定,避免由于信息不对称导致的判断偏差。因此,竞争中性原则要求国有企业的经营活动透明化,并且把国有企业经营活动的透明化作为深化国有企业改革以及评价国有企业改革成效的一个重要指标。具体来说,国有企业经营活动的透明化要求制定相关法规和制度,来保证没有上市的国有企业应该像上市公司那样披露相关信息。为了保证信息披露的客观性,从外部来看,应该由政府相关部门或者政府委托的第三方机构来从事信息披露的认定工作,而不应该由企业自身或者直接的出资人自己来认定。从内部来看,应该按相关法律和现代企业制度完善公司治理结构和建立信息披露机制。

第三,通过引入竞争中性原则加快推进国有企业核心竞争力的形成。竞争中性原则既要求削弱来自所有制额外产生的竞争优势,如行业进入门槛导致的垄断、贷款信用的倾斜、政府关系等,也要求削弱来自所有制带来的竞争劣势,如外部干预、要素市场刚性、过度的公共负担等。消除额外的竞争优势让国有企业在市场上开展公平竞争,这就需要国有企业形成自己的核心竞争力,同样,消除额外的竞争劣势也让国有企业卸掉包袱轻装上阵,在市场上开展公平竞争,有利于国有企业形成自己的核心竞争力。因此,借助竞争中性原则可以加快推进国有企业核心竞争力的形成。

第四,在商业类国有企业划分中引入竞争中性状况的认定标准。《关于深化国有企业改革的指导意见》中规定将国有企业分为商业类和公益类。明确商业类国有企业改革的主要目标是按照市场化要求实行商业化运作。商业类国有企业需要作为独立市场主体开展经营活动。竞争中性原则的引入就要求商业类国有企业以及所在行业,在市场准入、税收金融、债务和补贴、法规和监管等方面平等对待各类市场经营主体。因此,有必要建立具有中国特色的竞争中性状况的认定标准(如税收中性、监管中性、债务中性、补贴中性、准入中性等),来衡量商业类国有企业的竞争中性状况(认定可以划分为三个水平,如弱、中、强)。这样,就可以针对不同竞争中性状况对相应国有企业制定符合竞争中性原则的定制化解决方案。

借助竞争中性原则推进和深化国有企业改革,仍然需要贯彻“坚持积极稳妥统筹推进”的科学方法。需要依据我国社会经济发展的现状和特点,在系统分析评估竞争中性原则应用可能带来的正面效果和负面效应的基础上,积极推进国有企业改革,确保国有企业的改革能“促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体”,培育出具有全球竞争力的世界一流企业。

 

来源:经济参考报

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